Camiones con carga proyecto en uno de los muelles del puerto de Dock Sud. Foto CGPDS.
Por Marcela Adriana Palazzolo / Especial para Argenports (*)
(*) Abogada especializada en Asuntos Jurídicos Portuarios.
Los municipios de Quilmes y Lanús han solicitado al Consorcio de Gestión del Puerto Dock Sud la creación de un Fondo de Compensación destinado a mitigar los daños que, según argumentan, ha ocasionado el tránsito pesado debido a las operaciones portuarias en los últimos años.
Estos municipios proponen que la autoridad portuaria, en su calidad de agente de retención, contribuya a dicho fondo a través del cobro de una tasa por contenedor o mediante un peaje por cada camión que ingrese al puerto.
Sin embargo, si esta solicitud es aceptada, no sólo se vulneraría el espíritu y la finalidad de las normas nacionales y provinciales que regulan la transferencia de puertos del Estado Nacional a las provincias, sino que también podría dar lugar a una doble imposición tributaria.
Esto se debe a que dichos municipios ya contemplan en sus Ordenanzas Municipales una tasa destinada al mantenimiento de la red vial municipal.
A pesar de ello, si efectivamente existe un perjuicio comprobado, el Consorcio podría explorar soluciones alternativas dentro de un marco de relación puerto-ciudad y responsabilidad social empresarial. De esta manera, se evitaría que los fondos recaudados por el Consorcio sean gestionados por los municipios y se confundan con las rentas generales de estos, garantizando su uso específico para el fin que se pretende.
Esta iniciativa de parte de los municipios contradice los principios que impulsaron el proceso de descentralización portuaria, el cual surgió como respuesta a la creciente burocratización y excesivo reglamentarismo en la administración pública nacional, que habían vuelto a los puertos argentinos poco competitivos.
Frente a largas demoras, infraestructuras anticuadas, procesos lentos y tarifas elevadas, se promovió la creación de Consorcios de Gestión en la provincia de Buenos Aires. Estos entes, administrados por entidades públicas no estatales, fueron concebidos para reinvertir los ingresos generados por los puertos en mejoras de infraestructura y no para destinarlos a rentas generales, garantizando así mayor eficiencia y calidad en los servicios portuarios, en beneficio del comercio exterior e interior. (ver art. 18 Decreto 906/91, art. 12 Ley 24.093 y Decreto 817/92).
Las actas de transferencia de los puertos del Estado Nacional a la Provincia de Buenos Aires establecieron como requisito esencial que "Todos los ingresos de los puertos, sin excepción, serán contabilizados de manera independiente de las Rentas Generales provinciales y aplicados exclusivamente para cubrir gastos de administración, operación, capacitación e inversiones relacionadas con la actividad portuaria, con el objetivo de asegurar una mayor eficiencia optimizando la infraestructura, los costos y tarifas en beneficio del comercio interior y exterior" (art. 12 del Decreto Provincial 1.579/92).
En el caso del Puerto de Dock Sud, este principio se reafirma en el artículo 7 de la Ley 11.535.
El Consorcio de Gestión del Puerto de Dock Sud, conforme a su estatuto (Decreto 13/2019, modificado por el Decreto 357/2023), tiene a su cargo la administración y explotación del puerto. Su Directorio está compuesto por nueve miembros, entre ellos representantes de la Provincia de Buenos Aires y los municipios de Avellaneda y Lanús, así como de distintos sectores industriales y gremiales vinculados al puerto. Según el artículo 12 del estatuto del Consorcio, "las utilidades realizadas y líquidas de cada ejercicio presupuestario serán invertidas en el ámbito de actuación del CONSORCIO", con fines como reservas para prevenir déficits, ejecución de obras de infraestructura, adquisición de bienes y capacitación laboral del personal portuario.
En cuanto a la normativa, la jurisprudencia ha sido clara respecto a la finalidad y funciones de los puertos. Según la doctrina y la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los puertos son "establecimientos de utilidad nacional" (art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional). Este concepto implica que los puertos están sujetos a una jurisdicción dinámica, destinada a garantizar la actividad portuaria y sus fines, lo que excluye cualquier interferencia que obstaculice su funcionamiento. (Simone Osvaldo B. “Puertos Latinoamericanos: su proceso de reforma” E.D. 168-892 Guiridlian Larosa Javier D. “Deslinde de competencias nacionales, provinciales y municipales en jurisdicción portuaria (con especial referencia al Puerto de Mar del Plata y su consorcio portuario regional) RAP Nº 282 pág.15. Fallos 155:104.)
Sin embargo, como principio general, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha determinado que los Municipios pueden exigir el pago de tasas y/o contribuciones al Estado nacional, provincial y/o a los particulares instalados en “establecimientos de utilidad nacional”, en la medida que dicha carga patrimonial: a) no interfiera directa o indirectamente en los fines del establecimiento ni de la actividad , b) tenga como causa una prestación real, efectiva, necesaria y divisible , c) que el monto del tributo sea proporcional a la prestación y en la medida del beneficio que recibe el obligado. Fallos 215:260, 220:1354, 240:311, 248:824, 259:413, 262:186, 296:432 entre muchos otros. Puede verse también fallos 263:437 con nota de Benito Pérez “La Jurisdicción Fiscal en la zona del Puerto de La Plata” en Jurisprudencia Argentina del 11/6/1966, o Fallos 271:186 publicado en E.D. 24:5 “Municipalidad de Avellaneda c/ Agencia Marítima Numeriani SRL”. Fallos 279:76, 313: 1366, 315:1575, Fallos 307:1094. Fallos 234-664. Posterior a la reforma “Edenor c/ Municipalidad de General Rodriguez” CSJN del 10/5/1999 “Municipalidad de Quilmes c/ EDSUR” CSJN del 05/07/2002.
Por su parte, los municipios de Quilmes, Lanús y Avellaneda ya aplican tasas para el mantenimiento de la red vial municipal. Si se aprobara la creación de un nuevo fondo de compensación, esto podría resultar en una doble imposición, dado que el objeto imponible seguiría siendo el mismo: el mantenimiento de la red vial.
La Ordenanza 14.066/2024 de Quilmes establece una "Tasa por Mantenimiento de la Red Vial Municipal" que se aplicará a la compra de combustibles líquidos y gas natural comprimido (GNC) en el municipio. Esta tasa, que se fijará en un 2% por litro o metro cúbico expendido, financiará el mantenimiento y mejora de la red vial, con los expendedores de combustibles actuando como agentes de recaudación. Los ingresos serán recursos afectados, destinados exclusivamente a este fin. Además, se crea una "Contribución Especial para el Fondo de Inversión de Infraestructura e Intervención Urbana", que se cobrará junto con la Tasa por Servicios Municipales, equivalente al 30% de dicha tasa, para financiar obras de infraestructura urbana.
Asimismo, la Ordenanza 7244/91 de Lanús, modificada por la 13.726/2024, impone una contribución para la reparación y reconstrucción de pavimentos a quienes utilizan la infraestructura vial, generando un mayor desgaste. La base imponible se calculará a partir de la unidad fija (UF) establecida por la Dirección Provincial de Política y Seguridad Vial, con la posibilidad de que el Departamento Ejecutivo reduzca su valor. Los contribuyentes abarcan actividades comerciales, industriales o de servicios que utilicen vehículos de transporte, así como los propietarios de inmuebles y empresas constructoras que se beneficien de las obras, con la facultad del Ejecutivo para establecer exclusiones reglamentarias.
Finalmente, la Ordenanza Fiscal 30644/2024 de Avellaneda también establece una Tasa de Mantenimiento Vial Municipal que se aplica por los servicios de mantenimiento, conservación y mejora de la red vial primaria del municipio, incluidos autovías y nudos viales.
Esta tasa se basa en cada litro de combustible o metro cúbico de GNC expendido. Los usuarios que compren estos combustibles en Avellaneda serán los contribuyentes, y los expendedores actuarán como responsables sustitutos, recaudando el tributo y liquidándolo conforme a la normativa establecida.
En conclusión, el intento de los municipios de establecer nuevas tasas sobre un mismo hecho imponible, como es el "mantenimiento de la red vial municipal", constituye una doble imposición que está prohibida legalmente. Además, la creciente intervención de los municipios en las administraciones portuarias persigue en gran medida la obtención de mayores ingresos para sus arcas, lo que distorsiona el objetivo de la desregulación portuaria.
Este proceso de descentralización, que se diseñó para eliminar las barreras burocráticas y promover la eficiencia en la gestión portuaria, facilitar las inversiones en las zonas operativas portuarias se ve amenazado si se permite que los municipios intervengan en la gestión de recursos destinados exclusivamente a la mejora y operación de los puertos.
No obstante, la autoridad portuaria dispone de herramientas de resolución alternativa de conflictos que pueden atender las demandas de los vecinos. Esto se puede lograr mediante programas que consideren la relación entre el puerto y la ciudad, así como prácticas de responsabilidad social empresarial. Este enfoque facilitará la identificación efectiva de las posiciones, necesidades e intereses de todas las partes involucradas, a través del desarrollo de procesos y herramientas específicas. Además, es esencial asegurar que los fondos se inviertan en las necesidades de los vecinos y no se destinen a enriquecer las arcas municipales.
Bahía Blanca / Buenos Aires / Argentina
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